Prestação Social Única: o que já mudou e o que ainda está por escrever

Na passada sexta-feira, dia 17 de julho, o Presidente da República, António José Seguro, promulgou a autorização legislativa que o Parlamento concedeu ao Governo para criar a Prestação Social Única (PSU).
A notícia correu depressa, como se anunciasse o nascimento definitivo de um novo apoio social.
Enquanto advogado, parece-me importante travar um pouco esse entusiasmo e explicar, com rigor, o que foi efetivamente decidido e, sobretudo, o que ainda não foi.
O que é a Prestação Social Única
A PSU parte de um diagnóstico antigo e amplamente partilhado: o sistema português de apoios sociais não contributivos é fragmentado, com regras, prazos e critérios próprios consoante a prestação em causa.
Um relatório da OCDE já tinha alertado para este problema, sublinhando que a multiplicidade de apoios gera sobreposições e que, comparados com os dos restantes países da União Europeia, os benefícios sociais portugueses têm um impacto reduzido na redução da pobreza.
A ideia de os unificar nem sequer é nova: chegou a ser equacionada em anteriores governos socialistas, sem avançar por dificuldades de execução prática.
O que o atual Governo, liderado por Luís Montenegro, propõe é agregar treze prestações sociais não contributivas — entre as quais o Rendimento Social de Inserção, seis subsídios sociais ligados à parentalidade, a pensão social de velhice, a pensão do regime especial de proteção na invalidez, o complemento extraordinário de solidariedade, a pensão de viuvez, a pensão de orfandade e o subsídio social de desemprego — numa única prestação, com regras uniformizadas e uma só avaliação da situação económica do agregado familiar.
Ficam de fora, por terem natureza distinta, os abonos de família, o Complemento Solidário para Idosos e todas as prestações contributivas da Segurança Social, como o subsídio de desemprego contributivo ou as pensões do regime geral.
O que diz, na verdade, a lei promulgada
Aqui está o ponto que, como jurista, considero essencial esclarecer: o diploma que o Presidente da República promulgou não cria a Prestação Social Única.
Cria apenas a autorização que permite ao Governo vir a criá-la.
A distinção não é um pormenor técnico irrelevante.
A Constituição reserva à Assembleia da República a competência para legislar sobre as bases do sistema de segurança social (artigo 165.º, n.º 1, alínea f), pelo que o Governo só pode intervir nesta matéria através de decreto-lei autorizado, ou seja, mediante uma lei do Parlamento que lhe confira, por prazo certo e com sentido e extensão definidos, o poder de legislar.
Foi precisamente isso que aconteceu: a proposta do Governo deu entrada no Parlamento a 1 de junho, obteve dispensa de votação na generalidade a 12 de junho, com um apoio parlamentar alargado, e foi aprovada em votação final global a 25 de junho, já com uma base de sustentação mais estreita, com os votos a favor do PSD e do CDS-PP, abstenções do PS e da IL, e votos contra de Chega, Livre, PCP, BE, PAN e JPP.
O texto final resultou de um entendimento com o PS, depois de o Governo ter tentado, sem sucesso, um acordo com o Chega em torno do prazo de residência exigido a cidadãos de fora da União Europeia.
Com a promulgação de 17 de julho, o Governo passou a dispor de 120 dias para aprovar, em Conselho de Ministros, o decreto-lei que cria efetivamente o regime jurídico da PSU.
E aqui fica uma segunda nota relevante: os valores da prestação e as condições concretas de acesso terão também de ser fixados por decreto-lei, e não por simples portaria, como o Governo pretendia inicialmente.
Foi uma cedência conquistada durante a negociação, que devolve à Assembleia da República uma palavra sobre a matéria: esse decreto-lei terá, ele próprio, de ser promulgado pelo Presidente da República e ficará sujeito a apreciação parlamentar, o que significa que o Parlamento ainda poderá alterá-lo, ou mesmo travá-lo, depois de publicado.
Ou seja: sabemos, com segurança, que a PSU vai ser criada.
Não sabemos ainda, com o mesmo grau de certeza, quanto vai receber cada beneficiário, nem os limites de rendimento e património que vão condicionar o acesso à prestação. Essa resposta está para breve, mas ainda não existe.
Como deverá funcionar, segundo o que já é conhecido
Apesar desta reserva, já há contornos bem definidos do desenho da PSU, avançados pelo Governo e confirmados no texto negociado com o PS.
Poderão requerer a prestação os maiores de 18 anos residentes em Portugal; cidadãos de países terceiros (fora da União Europeia, do Espaço Económico Europeu ou sem acordo de livre circulação) terão de comprovar um ano de residência legal, tal como já sucede hoje no Rendimento Social de Inserção.
O acesso depende dos rendimentos e do património do agregado familiar, englobando rendimentos de trabalho, prediais e de capitais, outras prestações já atribuídas e bens como imóveis ou automóveis registados, que terão de se manter abaixo de limiares ainda por fixar.
A prestação não estará sujeita a IRS, e prevê-se um regime transitório que garante às pessoas já beneficiárias das prestações absorvidas condições globalmente não menos favoráveis do que as atuais.
Um dos elementos mais discutidos é a componente de incentivo ao trabalho: ao contrário do que sucede hoje, os primeiros rendimentos obtidos com o regresso a uma atividade profissional não deverão implicar uma redução imediata e proporcional do valor da prestação, precisamente para não desincentivar a saída da inatividade.
Em contrapartida, os beneficiários em idade ativa, sem trabalho e com capacidade para trabalhar, ficando de fora crianças, idosos, pensionistas, pessoas com incapacidade, estudantes e cuidadores informais, poderão ter de cumprir obrigações como inscrição no centro de emprego, procura ativa de trabalho, frequência escolar ou formação, e disponibilidade para atividades de solidariedade social, até um limite de 15 horas semanais, através de entidades públicas, autarquias ou instituições da economia social.
A gestão caberá ao Instituto da Segurança Social, em articulação com os municípios, os centros de emprego, as escolas e os serviços de saúde, sendo a prestação atribuída por períodos de um ano, renováveis mediante nova avaliação.
Uma reforma que não reúne consenso
Não seria rigoroso apresentar esta reforma como pacífica.
Peritos como o sociólogo Luís Capucha consideram a intenção correta, mas duvidam da exequibilidade prática de unificar treze prestações com lógicas e públicos distintos, o que é, na sua leitura, uma operação tecnicamente exigente, que já noutras ocasiões esbarrou na própria complexidade.
Centrais sindicais como a CGTP e partidos à esquerda do PS têm criticado sobretudo a componente de trabalho social obrigatório, temendo uma aproximação a lógicas associadas ao período da troika.
Organizações como a Ordem dos Assistentes Sociais ou o Observatório da Deficiência e dos Direitos Humanos, ouvidas em sede de especialidade, alertaram para riscos de estigmatização dos beneficiários.
Do outro lado do espectro, o Chega criticou a solução por, na sua ótica, não ser suficientemente exigente quanto aos requisitos de acesso por parte de imigrantes.
É, por isso, um debate que atravessa todo o espectro político, cada setor a partir da sua própria preocupação.
O que fica por acompanhar
A quem hoje é beneficiário de alguma das treze prestações abrangidas, a recomendação é simples: para já, nada muda.
O regime transitório previsto protege as situações já constituídas até à entrada em vigor do novo regime, e o próprio Governo tem invocado a necessidade de preservar os direitos adquiridos.
O que vale a pena acompanhar nos próximos meses é o conteúdo do decreto-lei que o Conselho de Ministros deverá aprovar dentro do prazo de 120 dias, pressionado, aliás, por um calendário europeu apertado, uma vez que o Governo tem invocado o risco de perder 600 milhões de euros inscritos no Plano de Recuperação e Resiliência caso a reforma não avance a tempo.
É nesse diploma, e não na autorização legislativa agora promulgada, que se vai decidir se a Prestação Social Única representa, de facto, uma simplificação a favor de quem mais precisa, ou se, na letra miúda dos limiares de rendimento e das obrigações de conduta, acaba por restringir o alcance da proteção social atual.
É essa fase que, como profissionais do Direito, devemos escrutinar com atenção e não apenas o momento protocolar da promulgação.